核心觀點

二十屆三中全會財稅體制改革在整體改革里的位置有所變化。財稅體制改革在十八屆三中全會中，是作為全面深化改革的16個部分之一。二十屆三中全會沒有把財稅改革單列一部分，而是作為第五部分“健全宏觀經濟治理體系”的一部分內容，更強調“統籌推進財稅、金融等重點領域改革，增強宏觀政策取向一致性”。

從框架來看，本輪財稅改革延續了2013年提出的“三大任務”框架。2013年十八屆三中全會提出了建立現代財政制度的改革目標，和預算改革、稅制改革、央地關系改革等三大改革任務，本輪財稅改革延續了三大任務的框架。

但三大任務的具體表述和側重點有變化，重構央地收支關系是本輪改革的重心所在。一方面，從篇幅占比來看，三大任務中改革重心明顯偏向央地關系，預算改革篇幅占比從33.5%降至25.3%，稅制改革從25.8%降至19.2%，央地關系改革從28.3%升至55.4%。

另一方面，央地關系改革側重點從支出關系到收支關系。上輪改革文本表述是“建立事權和支出責任相適應的制度”，改革重點是央地支出關系。本輪改革強調“中央和地方財政關系”，既包括支出關系，也包括收入關系，改革的重點是增加地方財力、提高中央支出比例。

三大任務來看：（1）預算改革的重點是兩方面，一是籌集收入，在財政緊平衡之下，必然會加強預算收入統籌力度，重點是原本該納入預算而未納入的收入，要全部納入政府預算管理。二是管住支出，通過“零基預算”改革，實現財政支出“有增有減、有保有壓”，打破“只增不減”的支出固化僵局。

（2）本輪財稅改革里，單獨的稅制改革任務不重，主要是三方面，一是落實稅收法定和規范稅收優惠，二是推進個稅改革，三是稅收征管改革。值得注意的是，大量稅制改革被放在了央地關系改革里面，比如“推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優化共享稅分享比例。研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率”。這表明，一方面本輪財稅改革的重心仍然是央地關系改革，另一方面稅制改革要聯動央地關系改革，改革的復雜程度加深。

（3）央地關系改革是本輪財稅改革的核心，主要邏輯是增加地方財力、增強中央事權和支出責任。增加地方自主財力有以下四個改革方向，一是消費稅征收環節后移并下劃地方；二是優化共享稅分享比例，增加地方分成比例；三是合并建立地方附加稅；四是非稅收入下沉。但要注意“增加地方自主財力”≠“增加地方總財力”。這是1994年分稅制改革以來首次大規模“逆向”改革央地收入關系，此前2002年所得稅改革、2016年營改增都是加強中央收入。增強中央事權和支出責任的改革思路較為明確，但改革落地仍任重道遠，可能需要聯動部分行政改革，是本輪財稅體制改革中最復雜的一環。

主要改革方向：

1、 把各類政府相關收入納入預算管理，四類國有資產和資源中，非金融國有企業要提高覆蓋率，金融國資和行政事業性單位國有資產重點納入。

2、加強國有資本經營預算對國計民生的保障，第三本賬的支出要進一步支持國家戰略和基本民生，目前超過一半在國資系統“內循環”。

3、深化零基預算改革，實現財政支出“有增有減、有保有壓”，打破支出“只增不減”的固化僵局。

4、完善權責發生制政府綜合財務報告制度，包括政府資產負債表、收入費用表等財務報表和報表附注，以及以此為基礎進行的綜合分析等。

5、研究同新業態相適應的稅收制度，比如“數據財政”。

6、稅收法定和規范稅收優惠，加快增值稅、消費稅、土地增值稅的立法，清理有損公平競爭的地區性稅收優惠，全面減稅降費向結構減稅降費轉變，減稅降費更聚焦支持重點領域。

7、推進個人所得稅改革，“實行勞動性所得統一征稅”可能意味著經營所得或將逐步納入綜合征收范圍。

8、增加地方自主財力，一是消費稅征收環節后移并下劃地方；二是優化共享稅分享比例，增加地方分成比例；三是合并建立地方附加稅；四是非稅收入下沉。

9、增強中央事權和支出責任。

風險提示：改革表述以大方向為主，缺少細節，可能在細節方向上理解有偏差；財稅改革涉及面廣，實際落地進度可能偏慢；財稅改革和財政政策的其他變化。

正文目錄

1整體框架：延續預算、稅制、央地關系三大任務，央地關系是重點

2預算改革：把各類政府相關收入納入預算，深化零基預算改革

2.1 把各類政府相關收入納入預算管理

2.2 加強國有資本經營預算對國計民生的保障

2.3 什么是“零基預算”，如何改革？

2.4 什么是“權責發生制政府綜合財務報告制度”，如何改革？

3 稅制改革：稅收法定，推進個稅改革

3.1 研究同新業態相適應的稅收制度

3.2 稅收法定和規范稅收優惠

3.3 個人所得稅改革

4 央地關系改革：增加地方財力、增強中央事權和支出責任

4.1 增加地方自主財力

4.1.1 消費稅征收環節后移并下劃地方

4.1.2 合并建立地方附加稅

4.1.3 優化共享稅分享比例

4.1.4 下沉非稅收入

4.2 增強中央事權和支出責任

5 風險提示

正文如下

7月21日，發布了《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，我們就《決定》中的財稅改革內容進行全面點評。

1 整體框架：延續預算、稅制、央地關系三大任務，央地關系是重點

財稅體制改革在整體改革里的位置有所變化。財稅體制改革在十八屆三中全會中，是作為全面深化改革的16個部分之一。二十屆三中全會沒有把財稅改革單列一部分，而是作為第五部分“健全宏觀經濟治理體系”的一部分內容，更強調“統籌推進財稅、金融等重點領域改革，增強宏觀政策取向一致性”。

從框架來看，本輪財稅改革延續了2013年提出的“三大任務”框架。2013年十八屆三中全會提出了建立現代財政制度的改革目標，和預算改革、稅制改革、央地關系改革等三大改革任務，本輪財稅改革延續了三大任務的框架。

但三大任務的具體表述和側重點有變化，重構央地收支關系是本輪改革的重心所在。

一方面，從篇幅占比來看，三大任務中改革重心明顯偏向央地關系，預算改革篇幅占比從33.5%降至25.3%，稅制改革從25.8%降至19.2%，央地關系改革從28.3%升至55.4%。

另一方面，央地關系改革側重點從支出關系到收支關系。上輪改革文本表述是“建立事權和支出責任相適應的制度”，改革重點是央地支出關系。本輪改革強調“中央和地方財政關系”，既包括支出關系，也包括收入關系，改革的重點是增加地方財力、提高中央支出比例。

2 預算改革：把各類政府相關收入納入預算，深化零基預算改革

關于預算改革，《決定》指出：“健全預算制度，加強財政資源和預算統籌，把依托行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理。完善國有資本經營預算和績效評價制度，強化國家重大戰略任務和基本民生財力保障。強化對預算編制和財政政策的宏觀指導。加強公共服務績效管理，強化事前功能評估。深化零基預算改革。統一預算分配權，提高預算管理統一性、規范性，完善預算公開和監督制度。完善權責發生制政府綜合財務報告制度。”

對此，我們理解：預算改革的重點是兩方面，一是籌集收入，在財政緊平衡之下，必然會加強預算收入統籌力度，重點是原本該納入預算而未納入的收入，要全部納入政府預算管理。二是管住支出，通過“零基預算”改革，實現財政支出“有增有減、有保有壓”，打破“只增不減”的支出固化僵局。

2.1把各類政府相關收入納入預算管理

《決定》指出“加強財政資源和預算統籌，把依托行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理”。

哪些收入還沒有納入政府預算管理？以國有資產為例，我們目前有四類國有資產和資源，其中非金融國有企業尚未做到100%覆蓋，金融國資和行政事業性單位收支的覆蓋面仍待提高。按照《國務院關于2022年度國有資產管理情況的綜合報告》，2022年我國四類國有資產資源情況如下：一是非金融國有企業資產339.5萬億元，二是金融國有資產400.9萬億元，三是行政事業性國有資產總額59.8萬億元，四是國有自然資源資產，包括土地、水資源等。

其中，第一類非金融國有資產對應財政第三本賬“國有資本經營預算”，按照財政部披露數據，覆蓋面在98%左右，需要進一步提高至100%。

第二類金融國資可能是重點。《國務院關于2020年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》指出“中國印鈔造幣總公司等11家金融企業依托行政權力、國有資產資源取得的收入（2020年凈利潤131.66億元）尚未納入預算管理”，“2家中央金融企業上繳國有資本經營收益比例偏低”。

今年初，《國務院關于進一步完善國有資本經營預算制度的意見》（國發〔2024〕2號）發布，特別強調了金融國資管理問題“憑借國家權力和信用支持的金融機構所形成的資本和應享有的權益，納入國有金融資本管理”。

第三類資產行政事業性單位國有資產部分收入納入第一本賬非稅收入的“國有資源（資產）有償使用收入”，但覆蓋面和相關規章制度都有待完善。

2.2加強國有資本經營預算對國計民生的保障

《決定》指出“完善國有資本經營預算和績效評價制度，強化國家重大戰略任務和基本民生財力保障”。

對于第三本賬國有資本經營預算，要更進一步支持國計民生。2022年第三本賬收入約5696億元，其中用于國資系統的支出約3295億元，調入一般公共預算資金僅2643億元，占收入的比例為46%。由于國資具有全民所有的性質，其對應的財政收入應當更多用于一般公共預算等惠及全民的支出領域，而當前大部分支出仍在國資系統“內循環”，未來第三本賬調入一般公共預算的比例仍有提高空間。

2.3 什么是“零基預算”，如何改革？

《決定》指出“深化零基預算改革”。

什么是零基預算？其核心理念是每個預算周期都從零開始重新評估和制定預算，零基預算即“零基數”。與之對應的是漸進預算，將前一期間的預算作為起點，在此基礎上根據基數進行加減調整。

我國零基預算的實踐經驗已經有近30年。我國零基預算試點最早可追溯到94年分稅制前后。自1993年起，河北、湖北、安徽、海南等地先后啟動零基預算改革試點；自2010年起，廣東、天津、江西、陜西等地重新探索試行零基預算。近幾年各地加快了零基預算的實行，但總體而言仍不夠徹底，許多支出仍有漸進預算的特點。

零基預算改革的目標是實現財政支出“有增有減、有保有壓”，打破支出“只增不減”的固化僵局。近些年來，財政收入增速放緩而支出壓力不減。2012年以來，財政支出年均增長8%，財政收入年均增長6.3%，只有14、21和23三個年份財政收入增速高于支出，支出格局固化導致財政收支矛盾進一步凸顯。零基預算改革目標是為了打破“只增不減”的支出固化僵局。此前，2021年印發的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）對支出管理改革指明了方向，該文件指出“堅持量入為出原則，積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預算規模，調整完善相關重點支出的預算編制程序，不再與財政收支增幅或生產總值層層掛鉤。”

2.4 什么是“權責發生制政府綜合財務報告制度”，如何改革？

《決定》指出“完善權責發生制政府綜合財務報告制度”。

什么是“權責發生制政府綜合財務報告制度”？目前的財政收支是以收付實現制為基礎，不能全面反映財政風險，比如隱性債務和拖欠賬款在收付實現制下，都無法反映，因此2013年十八屆三中全會就提出“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”。

《預算法》和《預算法實施條例》都對“權責發生制政府綜合財務報告制度”有明確規定。《中華人民共和國預算法》第五十八條規定，“各級預算的收入和支出實行收付實現制。特定事項按照國務院的規定實行權責發生制的有關情況，應當向本級人民代表大會常務委員會報告”。第九十七條規定，“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性，報本級人民代表大會常務委員會備案”。

《中華人民共和國預算法實施條例》第九十五條規定，“預算法第九十七條所稱政府綜合財務報告，是指以權責發生制為基礎編制的反映各級政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性的報告。政府綜合財務報告包括政府資產負債表、收入費用表等財務報表和報表附注，以及以此為基礎進行的綜合分析等。”

“權責發生制政府綜合財務報告制度”改革進度如何？相關制度已經初步建立，試點范圍逐步擴大。2021年《中國財經報》曾發文回顧我國政府財務報告制度改革進展情況，相關改革的政府會計準則已經初步建立，并通過1個辦法和3個指南，初步建立起政府財務報告編制制度框架體系，具體包括：《政府財務報告編制辦法（試行）》《政府部門財務報告編制操作指南（試行）》《政府綜合財務報告編制操作指南（試行）》《地方政府綜合財務報告合并編制操作指南（試行）》。2020年，編制政府財務報告的中央部門達到108個，地方政府實現全覆蓋。

3 稅制改革：稅收法定，推進個稅改革

關于稅制改革，《決定》指出：“健全有利于高質量發展、社會公平、市場統一的稅收制度，優化稅制結構。研究同新業態相適應的稅收制度。全面落實稅收法定原則，規范稅收優惠政策，完善對重點領域和關鍵環節支持機制。健全直接稅體系，完善綜合和分類相結合的個人所得稅制度，規范經營所得、資本所得、財產所得稅收政策，實行勞動性所得統一征稅。深化稅收征管改革。”

對此，我們理解：本輪財稅改革里，單獨的稅制改革任務不重，主要是三方面，一是落實稅收法定和規范稅收優惠，二是推進個稅改革，三是稅收征管改革。值得注意的是，大量稅制改革被放在了央地關系改革里面，比如“推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優化共享稅分享比例。研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率”。這表明，一方面本輪財稅改革的重心仍然是央地關系改革，另一方面稅制改革要聯動央地關系改革，改革的復雜程度加深。

3.1研究同新業態相適應的稅收制度

《決定》指出“研究同新業態相適應的稅收制度”。

怎么理解“研究同新業態相適應的稅收制度”？主要是“數據財政”。同時《決定》的用詞是“研究”，意味著相關稅收制度還在早期的探究探索階段，本輪改革周期可能難以推進落地。

數字經濟給現行財稅體系帶來沖擊。現行財稅體系是基于實體和地理空間設計，比如所得稅需要區分企業實體、個人實體，而對于跨地區或跨國境經營的企業，往往根據注冊地或者經營地征稅。但數字經濟一方面模糊了企業和個人的邊界，C2C模式下大量個人成為經營主體，如微商、主播等；另一方面，企業無需設立實體，即可實現跨國跨地區的商品服務交易，如谷歌等公司可以在全球取得收入但不必在全球各國設立實體，基于地理空間的財稅體系受到挑戰。

此外，數字經濟還帶來了稅負不公的問題，數字企業和傳統企業、線上經營和線下經營，稅收負擔均體現出明顯差異。布魯金斯學會曾指出，歐盟28國數字企業的平均有效稅率在9%左右，而傳統企業則高達20%。

與新業態相適應的稅收制度怎么探索？“數據財政”和“土地財政”可能具有一定相似之處，二者收入都可以包括稅、利、債三種形式。就稅收而言，可以在數據要素流通環節形成流轉稅（如增值稅），在保有環節形成數據資產稅，在所得方面計入企業所得稅。“利”是產權主體因出租或出讓資產所獲得的收入，對應土地財政的使用權出讓收入、數據財政的授權及出售收入。最后是“債”的財政收入形式也不容忽略，對應土地和數據資產抵押融資。

3.2稅收法定和規范稅收優惠

《決定》指出：“全面落實稅收法定原則，規范稅收優惠政策，完善對重點領域和關鍵環節支持機制”。

稅收法定的下一步：增值稅、消費稅、土地增值稅三個立法是重點。現行的18個稅種中，在十八大之前，只有3個稅種有對應的法律（個人所得稅、企業所得稅、車船稅），十八大后2016-2024年，陸續新增10個稅種立法，至此18個稅種里總共已有13個完成立法。剩下5個沒有完成立法的稅種里，房地產稅的條件尚不成熟，城鎮土地使用稅可能在改革中并入房地產稅，不做單獨立法。因此本輪改革，稅收法定的重點是增值稅、消費稅和土地增值稅的立法，這三個稅種都已經步入公開征求意見或是二審階段，預計在未來幾年將逐步完成立法。

“規范稅收優惠政策，完善對重點領域和關鍵環節支持機制”，我們理解一是要清理有損公平競爭的地區性稅收優惠，當然這一做法也有助于增加稅收收入、穩定宏觀稅負；二是全面減稅降費到結構減稅降費的轉變，減稅降費更聚焦支持重點領域。今年上半年國務院發布了《公平競爭審查條例》，其中第十條指出“起草單位起草的政策措施，沒有法律、行政法規依據或者未經國務院批準，不得含有下列影響生產經營成本的內容：（一）給予特定經營者稅收優惠”，這個即是規范稅收優惠的要求。另外，2023年12月中央經濟工作會議指出：“落實好結構性減稅降費政策，重點支持科技創新和制造業發展”，意味著全面減稅降費轉向結構減稅降費，加強支持重點領域和關鍵環節。

3.3個人所得稅改革

《決定》指出：“完善綜合和分類相結合的個人所得稅制度，規范經營所得、資本所得、財產所得稅收政策，實行勞動性所得統一征稅”

現行9種3類個人所得稅的稅率不一樣。個人所得稅包括9種收入，其中①工資、薪金所得，②勞務報酬所得，③稿酬所得，④特許權使用費所得，這四種收入合并納入綜合征收，稅率3%-45%。經營所得稅率為5%-35%，其他所得（如股息紅利和財產收入）為20%比例稅率。

“實行勞動性所得統一征稅”可能意味著經營所得或將逐步納入綜合征收范圍。目前除了經營所得外，其他勞動所得都已經納入了綜合征收范圍，經營所得兼具勞動和資本雙重屬性，目前與其他勞動所得有一定的稅負差距，因此將經營所得納入綜合所得是實現稅負公平的必然要求。

目前，經營所得的稅負只有勞動所得的三分之一左右。2021年，工資收入占居民可支配收入的55.9%，但卻貢獻了64.5%的個稅收入；經營所得占居民收入的16.8%，只貢獻了7.1%的個稅收入。按照稅負來看，每1元工資性可支配收入對應的稅負是0.47元，而每1元經營性可支配收入對應的稅負是0.17元，經營所得的稅負只有勞動所得的三分之一左右。

當然更長遠的改革是將各類資本所得也納入綜合征收，但本次改革并未提及，在征管條件等方面可能尚不成熟。

4 央地關系改革：增加地方財力、增強中央事權和支出責任

關于央地關系改革，《決定》指出：“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限。完善財政轉移支付體系，清理規范專項轉移支付，增加一般性轉移支付，提升市縣財力同事權相匹配程度。建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制。推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優化共享稅分享比例。研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率。合理擴大地方政府專項債券支持范圍，適當擴大用作資本金的領域、規模、比例。完善政府債務管理制度，建立全口徑地方債務監測監管體系和防范化解隱性債務風險長效機制，加快地方融資平臺改革轉型。規范非稅收入管理，適當下沉部分非稅收入管理權限，由地方結合實際差別化管理。

適當加強中央事權、提高中央財政支出比例。中央財政事權原則上通過中央本級安排支出，減少委托地方代行的中央財政事權。不得違規要求地方安排配套資金，確需委托地方行使事權的，通過專項轉移支付安排資金。”

對此，我們理解：央地關系改革是本輪財稅改革的核心，主要邏輯是增加地方財力、增強中央事權和支出責任。增加地方自主財力有以下四個改革方向，一是消費稅征收環節后移并下劃地方；二是優化共享稅分享比例，增加地方分成比例；三是合并建立地方附加稅；四是非稅收入下沉。這是1994年分稅制改革以來首次大規模“逆向”改革央地收入關系，此前2002年所得稅改革、2016年營改增都是加強中央收入。增強中央事權和支出責任的改革思路較為明確，但改革落地仍任重道遠，可能需要聯動部分行政改革，是本輪財稅體制改革中最復雜的一環。

4.1增加地方自主財力

結合《決定》來看，增加地方自主財力有以下四個改革方向，一是消費稅征收環節后移并下劃地方；二是優化共享稅分享比例，增加地方分成比例；三是合并建立地方附加稅；四是非稅收入下沉。

“增加地方自主財力”，并不意味著增加地方總財力。比如1.6萬億消費稅，從中央下劃地方后，中央可用于轉移支付的財力就減少了1.6萬億，如果不通過其他途徑彌補這一缺口，地方獲得的轉移支付可能出現對應減少，此時改革前后的地方總財力是不變的。因此，增加地方自主財力，關鍵在“自主”兩個字，以前更依賴于轉移支付，現在可以自主支配，總財力可能沒變，但地方激勵改變了。

4.1.1消費稅征收環節后移并下劃地方

《決定》指出“推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方”。

消費稅從中央稅改為地方稅，各省財政收入都有不同幅度增幅，中西部增幅大于東部（不考慮轉移支付變化）。2023年消費稅總規模1.6萬億。目前還不知道下劃地方的品種和比例，如果全部劃轉地方，將增加地方收入13.8%。唐明等（2020）計算了批發零售環節征收的2017年各省消費稅規模，將這一結果與2017年各省實際消費稅收入做比較，可以得到征收環節后移對各省的影響。假設消費稅全部劃轉地方，對地方財政增收效果最大的是西部的甘肅、青海等省份，增幅在20%左右；增幅最小的是東部北京、上海等東部省市，增幅只有4%上下。但從絕對值來看，人口和經濟規模雙高的山東、廣東、江蘇、浙江等省份能拿到更多的消費稅，山東、廣東都超過了900億，江蘇、浙江都超過了600億。

但是，上述假設十分理想化，實際改革還需要考慮以下三方面因素的影響。

一是考慮轉移支付后，中西部地區“綜合財力”未必增加。改革前，1.6萬億消費稅資金大多通過轉移支付分配各地區，中西部一般能拿到更多。改革后，后移到批發環節征收，意味著人口和經濟規模雙高的地區能拿到更多消費稅收入，中西部拿到的資金未必會多于此前的轉移支付。因此，如果轉移支付同比例減少，中西部地區“綜合財力”未必增加，改革設計中可能需要考慮增加中西部轉移支付作為彌補。

二是消費稅也是增值稅和附加稅的分配準則，改革后上述圖表15中“差額”為負的省份，增值稅和附加稅收入可能會減少。作為價內稅，消費稅征收環節后移會使得生產省份的增值稅稅基向消費省份轉移。而城建稅和教育費附加，作為消費稅和增值稅的附加稅，也會出現同樣的轉移。即不考慮中央稅還是地方稅，只考慮征收環節后移，消費稅收入增加的省份，將會得到更多的增值稅和附加稅；消費稅收入減少的省份，增值稅和附加稅也會減少。

三是消費稅下劃地方面臨目標沖突的問題，增加財政收入的目標和“寓禁于征”的目標是沖突的。通過消費稅改革來充實地方財力，意味著消費稅要承擔多重功能，既要發揮籌集財政收入功能，又要繼續發揮選擇性消費稅的調節消費功能。二者天然具有沖突，征收從生產環節移至零售環節后，為更好創收，地方政府可能會鼓勵相關產品消費，如煙酒、成品油和其他高污染產品，違背了消費稅“寓禁于征”的本意，需要在后續改革中注意相關激勵設計。比如可以考慮，不將所有消費稅品種都作為地方稅，把高能耗高污染產品作為中央稅，奢侈品和非健康品作為地方稅。

消費稅改革會否帶來加稅效果？對于從價計征的消費品，消費稅從生產環節后移到批發零售環節后，由于批發零售價高于出廠價，可能會帶來稅負的加重。但上述邏輯的前提是稅率不變，如果改革設計中降低稅率，完全可以實現稅負不變。

4.1.2合并建立地方附加稅

《決定》指出“研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率”。

什么是城建稅和教育費附加？城建稅和教育費附加都是一種附加稅，都是以消費稅和增值稅作為征收基礎，計算方式是“城建稅或教育費附加=（增值稅稅額+消費稅稅額）*稅率”。其中城建稅稅率為市區7%、縣城和鎮5%、其他地區1%，教育費附加分兩類，城市教育費附加的稅率為3%，地方教育費附加的稅率是2%。

從規模來看，三個附加稅合計接近6500億。2022年城建稅收入為5075億，占增值稅和消費稅收入的7.8%；教育費附加沒有在決算報表中披露收入數據，僅披露支出數據，2022年為1354億元，占增值稅和消費稅收入的2.1%。

目前來看，這三個附加稅大多屬于地方，改革后地方可以小幅提高稅率來籌集財政收入，每提高1個點，按2023年收入計算，可以增加850億收入。城市維護建設稅中，中國鐵路總公司、各銀行總行、各保險總公司等央企集中繳納的城建稅部分歸中央政府，其余部分歸地方政府。教育費附加都由地方支出，并且“專款專用”用于教育發展。三個附加稅合并為地方附加稅后，地方可以確定稅率。2023年增值稅+消費稅一共8.5萬億，如果地方附加稅稅率每提高1個點，可以增加附加稅收入850億，這一數據還會隨著增值稅和消費稅而不斷增長。

4.1.3 優化共享稅分享比例

《決定》指出“優化共享稅分享比例”，可能增加增值稅等共享稅的地方分成比例。

現行分稅制情況：18個稅種，其中有4個中央稅、6個共享稅、8個地方稅，共享稅高達12萬億，占稅收收入的72.1%。

4個中央稅和8個地方稅合計約4.26萬億，占2022年稅收收入的25.6%左右。4個中央稅包括國內消費稅（2022年決算收入1.7萬億，后同）、關稅（2860億）、車輛購置稅（2398億）、船舶噸稅（53億），一共2.2萬億，占當年稅收收入的13.2%。8個地方稅包括土地增值稅（6349億）、契稅（5794億）、房產稅（3590億）、城鎮土地使用稅（2226億）、耕地占用稅（1257億）、車船稅（1072億）、環境保護稅（211億）、煙葉稅（133億），一共2.06萬億，占稅收收入的12.4%。

6個共享稅一共12萬億，占2022年稅收收入的72.1%。其中，收入規模最大的是國內增值稅，2022年因大規模留抵退稅減少至4.9萬億，2023年為6.9萬億。國內增值稅央地五五分成。其次是企業所得稅和個人所得稅，2022年分別為4.4和1.5萬億，央地“六四分成”。剩下三個共享稅里，印花稅分為兩部分，“證券交易印花稅”收入歸中央，2022年為2759億元，其他印花稅收入歸地方2022年為1631億元。城市維護建設稅和資源稅都是地方主體稅種。城市維護建設稅中由鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分歸中央，其余歸地方，2022年地方收入4816億，中央收入259億；資源稅中由海洋石油企業繳納部分歸中央，其余歸地方，2022年地方收入3280億，中央收入108億。

2022年三大共享稅（增值稅、企業和個人所得稅）收入10.8萬億、2023年為12.8萬億，如果三大共享稅的地方分成比例提高10%，可以增加1萬億+的地方收入。

4.1.4 下沉非稅收入

《決定》指出“規范非稅收入管理，適當下沉部分非稅收入管理權限，由地方結合實際差別化管理”。

我國非稅收入包括12類：（一）行政事業性收費收入；（二）政府性基金收入；（三）罰沒收入；（四）國有資源（資產）有償使用收入；（五）國有資本收益；（六）彩票公益金收入；（七）特許經營收入；（八）中央銀行收入；（九）以政府名義接受的捐贈收入；（十）主管部門集中收入；（十一）政府收入的利息收入；（十二）其他非稅收入。

本次改革提出“適當下沉部分非稅收入管理權限，由地方結合實際差別化管理”，是盤活、統籌財政資源的重要措施，上述12類中，國有資產資源等收入會賦予地方更多管理權限。

4.2 增強中央事權和支出責任

《決定》指出：“適當加強中央事權、提高中央財政支出比例。中央財政事權原則上通過中央本級安排支出，減少委托地方代行的中央財政事權。不得違規要求地方安排配套資金，確需委托地方行使事權的，通過專項轉移支付安排資金。”

地方政府以54%的收入承擔了86%的支出。1994年分稅制改革后，增強了中央收入比重，中央財政收入占比從1993年的22%快速提高到1994年的55.7%，近些年來央地收入比大致穩定在46：54。但地方政府卻以54%的收入比重承擔了86%左右的支出責任，央地事權和財權不平衡。

2016年開始出臺了事權和支出責任領域的“1+N”改革政策。2016年印發《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，提出了重新劃分央地事權的5條原則，包括①受益范圍原則，②兼顧政府職能和行政效率，③實現權、責、利相統一，④激勵地方政府主動作為，⑤做到支出責任與財政事權相適應。具體劃分方面，指出一方面，“要逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務確定或上劃為中央的財政事權”；另一方面，“要逐步將社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務等受益范圍地域性強、信息較為復雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務確定為地方的財政事權”。2018年進一步印發《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，2018-2023年印發9個具體領域的支出劃分方案，初步形成了“1+N”的政策體系。

但是2016年后中央支出占比在繼續下降，表明事權和支出責任改革需要進一步強化落地。2016年以來，中央在一般公共預算中的支出占比非但沒有提高，反而是在繼續下降，從14.6%降至13.7%。具體來看，中央僅在外交、國防、糧油物資儲備等少數領域占據支出主導地位。在部分支出領域，中央財政理應承擔更多責任。一是國防支出歸屬于中央事權，但2022年有1.7%的支出由地方政府承擔；二是科技支出方面，2016-2022年中央支出占比下降了8.8個點，其中基礎研究的中央支出占比從91%降至61%，考慮到全國受益的特點，中央財政應當承擔更多基礎性、長遠性的基礎研究支出責任。此外還有跨地區的基建投資、價格補貼等全國性宏觀調控支出，都應由中央財政承擔更多事權和支出責任。

5 風險提示

（1）改革表述以大方向為主，缺少細節，可能在細節方向上理解有偏差；

（2）財稅改革涉及面廣，實際落地進度可能偏慢；

（3）財稅改革和財政政策的其他變化。