2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要“謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”。“新一輪”意味著財(cái)稅體制改革必將是大力度、系統(tǒng)且全面的。推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革，要立足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)矛盾，適應(yīng)中國式現(xiàn)代化的發(fā)展要求。

健全現(xiàn)代預(yù)算制度

預(yù)算制度直接關(guān)乎財(cái)政治理效能，全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度是保證財(cái)政政策有效貫徹、財(cái)政體制穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)性支撐。黨的十八大以來，預(yù)算制度改革持續(xù)推動(dòng)，現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)初見成效，但與國家治理現(xiàn)代化的要求仍存在一定差距。同時(shí)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，財(cái)政運(yùn)行都將處于緊平衡狀態(tài)，必須保證財(cái)政資源配置“好鋼用在刀刃上”，預(yù)算資金安排必須集約高效。因此，要健全現(xiàn)代預(yù)算制度，提升財(cái)政管理效能。

一是“強(qiáng)統(tǒng)籌”。要加大財(cái)政收入統(tǒng)籌力度，加強(qiáng)財(cái)政“四本預(yù)算”的銜接與政府性資源統(tǒng)籌管理。要大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先“三保”支出，大力壓減無效、低效支出，嚴(yán)控一般性支出，推動(dòng)零基預(yù)算改革，破除支出固化格局。

二是“重績效”。要完善績效指標(biāo)體系，優(yōu)化評(píng)價(jià)規(guī)則，增強(qiáng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果科學(xué)性。同時(shí)，加強(qiáng)績效結(jié)果應(yīng)用，根據(jù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果安排或調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算，強(qiáng)化績效約束，提高資金使用效率。

三是“立標(biāo)準(zhǔn)”。要大力推動(dòng)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)化改革，在健全公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上，因時(shí)因地、分檔分類、動(dòng)態(tài)化地設(shè)立預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，并將其作為預(yù)算編制的基本依據(jù)。

四是“信息化”。完善預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，貫通中央與地方預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)，促進(jìn)財(cái)政部門與業(yè)務(wù)主管部門信息共享，支撐績效管理與預(yù)算管理深度融合，提高各級(jí)政府預(yù)算管理規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化水平，推動(dòng)預(yù)算管理現(xiàn)代化。

五是“嚴(yán)監(jiān)督”。要不斷完善財(cái)會(huì)監(jiān)督體系和工作機(jī)制，加大財(cái)會(huì)監(jiān)督力度。不斷擴(kuò)展預(yù)決算公開范圍，優(yōu)化公開形式，提升預(yù)算透明度，發(fā)揮多種監(jiān)督方式的協(xié)同效應(yīng)。

優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)

黨的十八屆三中全會(huì)以來，完善稅收制度作為財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)任務(wù)被深入推進(jìn)，增值稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅等稅種的制度建設(shè)取得重大進(jìn)展，稅收制度現(xiàn)代化特征不斷顯現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，黨的二十大報(bào)告著重強(qiáng)調(diào)優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，旨在進(jìn)一步推動(dòng)稅收治理能力提升。優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，仍要以稅制建設(shè)為載體，通過稅制要素的科學(xué)設(shè)計(jì)與不同稅種的合理搭配，逐步提高直接稅比重，實(shí)現(xiàn)收入、效率與公平三大目標(biāo)的平衡。

首先，保證收入目標(biāo)，即保障充足的稅收收入，確保財(cái)政職能有效發(fā)揮。特別是在財(cái)政運(yùn)行壓力持續(xù)加大的背景下，實(shí)現(xiàn)收入目標(biāo)更為重要。在稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的過程中，保證收入目標(biāo)意味著保持宏觀稅負(fù)基本穩(wěn)定，并在這一前提下進(jìn)行有增有減的結(jié)構(gòu)性稅制調(diào)整。

其次，講求效率目標(biāo)，即進(jìn)一步增強(qiáng)稅制的效率屬性，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。一是突出增值稅稅收中性，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)。要積極推進(jìn)增值稅“三檔并兩檔”改革，延長增值稅抵扣鏈條，最大程度保證資源配置效率。二是結(jié)合當(dāng)前消費(fèi)水平，調(diào)整消費(fèi)稅征稅范圍和稅率。可考慮將高檔藝術(shù)品、私人飛機(jī)、高檔服務(wù)、塑料制品等納入征收范圍，引導(dǎo)合理消費(fèi)。三是協(xié)調(diào)稅制建設(shè)與稅收優(yōu)惠的關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新的支持力度。當(dāng)前，我國稅收對(duì)于創(chuàng)新的支持多以稅收優(yōu)惠為主，在基礎(chǔ)稅制設(shè)計(jì)中少有對(duì)創(chuàng)新的鼓勵(lì)。例如，可借鑒西方國家實(shí)行資本利得稅的經(jīng)驗(yàn)做法，區(qū)分持股時(shí)間長短，規(guī)定長期股權(quán)投資適用較低的稅率。此外，要提高稅收優(yōu)惠的精確性，由支持“創(chuàng)新主體”向支持“創(chuàng)新行為”轉(zhuǎn)變。

最后，強(qiáng)調(diào)公平目標(biāo)，即增強(qiáng)稅制調(diào)節(jié)收入分配的能力，健全以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為主體的直接稅體系。一是完善綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度。要進(jìn)一步將經(jīng)營所得，以及利息、股息、紅利所得等財(cái)產(chǎn)性收入納入綜合征收范圍，并通過加強(qiáng)對(duì)高收入行業(yè)和高收入群體的稅收監(jiān)管，增強(qiáng)個(gè)人所得稅收入調(diào)節(jié)功能。同時(shí)，可考慮增加專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目，合理設(shè)置扣除額度，減輕中低收入群體的負(fù)擔(dān)。二是結(jié)構(gòu)性調(diào)整增值稅稅負(fù)。為減少增值稅的累退性影響，可考慮將減稅效應(yīng)向低收入群體傾斜，對(duì)在這一群體消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占比較高的食品、衣服等生活必需品采取增值稅零稅率；對(duì)影響其生活成本的電力、自來水和熱力等，在保證基本稅率不變的前提下，允許其以較低稅率繳納。三是在長期范圍內(nèi)逐步增加財(cái)產(chǎn)稅的規(guī)模。財(cái)產(chǎn)稅涉及財(cái)富存量，是西方國家調(diào)節(jié)收入分配的重要稅制手段。應(yīng)穩(wěn)妥推動(dòng)房地產(chǎn)稅落地出臺(tái)，增強(qiáng)稅制的再分配功能。

理順政府間財(cái)政關(guān)系

歷次財(cái)稅體制改革都繞不開政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整。1994年分稅制改革重構(gòu)了政府間財(cái)政關(guān)系格局，重點(diǎn)規(guī)范了中央與地方收入劃分。黨的十八屆三中全會(huì)以來，圍繞中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，我國進(jìn)行了多領(lǐng)域的系統(tǒng)性調(diào)整，同時(shí)在全面“營改增”后重新調(diào)整了增值稅收入劃分改革方案。根據(jù)黨的二十大報(bào)告以及2023年全國財(cái)政工作會(huì)議的安排部署，新一輪財(cái)稅體制改革將側(cè)重從完善轉(zhuǎn)移支付體系入手來理順政府間財(cái)政關(guān)系，并著眼于地方財(cái)政運(yùn)行壓力，逐步健全地方稅體系、適度優(yōu)化中央與地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。

一是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。近年來，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模持續(xù)攀升，2023年已突破10萬億元，接近全國一般公共預(yù)算收入的一半，在中央與地方財(cái)政關(guān)系中占據(jù)重要地位。日漸清晰的政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分也為完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系提供了良好契機(jī)。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，重點(diǎn)在于明確不同類型轉(zhuǎn)移支付的功能分類：一般性轉(zhuǎn)移支付要聚焦地區(qū)財(cái)力均衡，力求穩(wěn)定增長、減少限制、科學(xué)分配；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要聚焦黨中央重大決策部署，力求強(qiáng)化激勵(lì)、定向精準(zhǔn)，退出競爭性領(lǐng)域；共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付聚焦事權(quán)的有效履行，力求事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力相適應(yīng)。此外，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，還要不斷優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付分配辦法，合理評(píng)估地方財(cái)力差異、事權(quán)履行成本差異、稅基與稅收差異，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡并形成有效激勵(lì)。

二是健全地方稅體系，培育地方自主稅源。近年來，受經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、大規(guī)模減稅降費(fèi)和新冠肺炎疫情沖擊等因素影響，地方財(cái)政收支矛盾凸顯，財(cái)政運(yùn)行處于緊平衡狀態(tài)，健全地方稅體系更為迫切。健全地方稅體系，需要培育地方自主稅源，形成穩(wěn)定的地方自有收入，同時(shí)賦予地方適當(dāng)稅收管理權(quán)。在地方稅體系建設(shè)中，社會(huì)各界對(duì)房地產(chǎn)稅寄予厚望，然而其開征難度大、復(fù)雜程度高，出臺(tái)尚需合適時(shí)機(jī)。現(xiàn)階段仍需依賴以共享稅為主的收入劃分模式，可根據(jù)地區(qū)稅基、人口、消費(fèi)能力等因素，進(jìn)一步完善共享方式及比例。同時(shí)，積極穩(wěn)妥推動(dòng)消費(fèi)稅后移征稅環(huán)節(jié)，由生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收逐步調(diào)整為批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，并將其下放地方，在完善消費(fèi)稅制度的同時(shí)充實(shí)地方自主收入。

三是適度優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，緩解地方財(cái)政壓力。去年召開的中央金融工作會(huì)議明確提出，要建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。地方隱性債務(wù)問題的根源在于地方政府事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力的不相適應(yīng)。防范與化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，短期內(nèi)可選擇以成本更低且周期更長的中央債務(wù)緩解地方財(cái)政壓力，即中央適度增加債務(wù)占比，然后通過轉(zhuǎn)移支付給予地方財(cái)力支持。但長遠(yuǎn)來看，地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解，需要借助于中央與地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整、政府債務(wù)管理機(jī)制的完善以及財(cái)政與金融政策的協(xié)調(diào)配合。