1979—1993年，中國的財政收入占GDP的比重逐年下降。從1979年財政收入在GDP的比重為28.4％，到1993年已經(jīng)下降到12.6％，而另一方面，中央財政收入占全國財政收入的比重也由1979年的46.8％下降為1993年的31.6％。

為應對這一情況，1994年中國實施了一輪大規(guī)模的財稅改革，這輪改革的主要結(jié)果是形成了目前中央地方分稅制的財稅格局。彼時，改革的主要內(nèi)容，在劃分事權(quán)的基礎上，明確了中央與地方的財政支出范圍；按稅種劃分收入，明確了中央與地方各自的收入范圍；分設中央和地方兩套稅務機構(gòu)；建立中央對地方的稅收返還制度。

改革的目標就是要提高財政收入的“兩個比重”，即提高財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重和中央財政收入占全國財政總收入的比重。

改革后，財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重和中央財政收入占全國財政總收入的比重均逐漸回升，中國逐步建立了適應社會主義市場經(jīng)濟的財稅體制的基本框架，調(diào)動了各方面的積極性，激發(fā)了市場活力，為我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展奠定了基礎。

2014年，中國又啟動了一輪財稅體制改革。

這輪改革整體延續(xù)了分稅制的框架。主要從預算管理、稅收制度以及中央與地方財政關系方面進行改革。此輪財稅體制改革的基本思路是完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率。

在2014年開始的這輪財稅改革，逐步建立了地方政府債務管理制度，摸清了地方債務的實際情況，建立了政府資產(chǎn)負債表，逐步理清中央與地方的事權(quán)與支出責任。該輪改革通過“營改增”，消除了重復征稅的問題。通過一系列稅制改革，初步建立起現(xiàn)代化財稅體制。

中央經(jīng)濟工作會議為什么會在此時提出謀劃新一輪財稅體制改革？與之前的財稅改革相比會有哪些不同？此輪改革的重點會是哪些？這將是一輪1994年般的改革，還是2014年般的改革？對此，經(jīng)濟觀察報記者采訪了粵開證券首席經(jīng)濟學家、研究院院長羅志恒，以及澳洲會計師公會華東華中區(qū)會長諸斌。

羅志恒的主要研究方向是宏觀經(jīng)濟、財政理論與政策，著有《行走財稅中國：省市縣財政全景》等書籍。諸斌是澳洲會計師公會華東和華中區(qū)會長、安永（中國）華中區(qū)域稅務主管合伙人，近二十年來一直致力于為各級政府部門、大型國有企業(yè)、全球跨國企業(yè)以及高成長民營企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的稅務合規(guī)和稅務咨詢服務。

諸斌認為，1994年的分稅制改革奠定了我國中央和地方財稅收入分配的基本格局，而在“營改增”后，地方政府失去了主體稅種營業(yè)稅，只能通過增值稅“五五”分成彌補地方的財政收入，即使搭配了稅收返還和中央轉(zhuǎn)移支付等措施，但對地方財政的作用并不大，地方政府仍然面臨財政收入減少的困境。

在諸斌看來，目前中央與地方的財政關系尚未厘清，如何解決分稅制改革和2014年財稅體制改革未能解決和由之衍生的問題；如何在落實央地財權(quán)和事權(quán)劃分改革的基礎上，增強財力和支出責任的匹配度、健全地方政府的財政體系、緩和中央和地方的矛盾，這些將是本次新一輪財稅體系改革亟需解決的問題之一。

經(jīng)濟觀察報：為什么要在這個時候提出謀劃新一輪財稅改革？

羅志恒：此時提出改革的背景：一是短期要化解面臨的宏觀稅負持續(xù)下行、財政緊平衡、地方債務風險上升和土地財政向何處去的問題。

二是中期要通過體制機制改革解決財政可持續(xù)性問題，避免出現(xiàn)財政風險。

三是長期更要站在國家治理和國家戰(zhàn)略的高度，通過建立現(xiàn)代財稅體制推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。更重要的是，要圍繞促進推動高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建統(tǒng)一大市場、共同富裕、統(tǒng)籌發(fā)展與安全、應對人口老齡化、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展等戰(zhàn)略任務，構(gòu)建新的財政和稅收制度，充分調(diào)動中央和地方、企業(yè)、科學家各方面積極性，通過重塑激勵約束制度，實現(xiàn)效率和公平的平衡，實現(xiàn)財政更可持續(xù)。

諸斌：我認為主要是基于以下三個方面的考慮：

一、我國經(jīng)濟增長速度正由超高速向中高速換擋，疊加近年疫情沖擊和房地產(chǎn)市場低迷等因素，使得經(jīng)濟承受巨大的下行壓力。在多重壓力的影響下，我國的財政收入增長也進入了中低速增長的區(qū)間。而為了穩(wěn)定實體經(jīng)濟提振市場信心，財政剛性支出和地方舉債規(guī)模在不斷增加，使得我國的地方財政收支矛盾加劇。

二、隨著數(shù)字經(jīng)濟帶來的新業(yè)態(tài)發(fā)展，對我國傳統(tǒng)的財稅體制和稅收征管帶來了新的挑戰(zhàn)。

三、國際減稅浪潮掀起，各國都在采取新一輪的減稅政策，優(yōu)化國家稅制，提高稅收競爭力，提振國家經(jīng)濟。

因此，在國際和國內(nèi)的雙重挑戰(zhàn)下，我國顯然需要新一輪財稅體制改革來改善當前財稅體制面臨的諸多問題。

經(jīng)濟觀察報：新一輪改革力度會更接近于1994年分稅制改革還是2014年的財稅改革？

羅志恒：新一輪相對的是1994年分稅制改革，主要是從面臨形勢的復雜性、財稅體制與政治經(jīng)濟形勢的適配性方面看，新一輪改革與1994年的改革都具有非常重大的意義，就是要通過制度改革來解決當下問題，并奠定長遠發(fā)展的基礎。

從面臨形勢的復雜性看，當前經(jīng)濟增速換擋進入了中低速發(fā)展階段，短期宏觀經(jīng)濟總體處于疫后恢復階段，但是總需求不足、微觀主體信心不振的根本問題沒有解決，財政形勢持續(xù)處于緊平衡狀態(tài)。

從財稅體制與政治經(jīng)濟形勢的適配性方面看，上世紀90年代初的包干制與社會主義市場經(jīng)濟的目標不匹配；新一輪財稅體制改革面臨著人口老齡化沖擊財政可持續(xù)性、數(shù)字經(jīng)濟沖擊征管體制以及引發(fā)稅收稅源背離問題、共同富裕要求更加凸顯等新的形勢，都要求財稅體制作出更大的調(diào)整。

1994年改革的主要側(cè)重點是理順中央與地方的收入關系，重點是解決“兩個比重過低”的問題，因此提高國家財政汲取能力、提高中央宏觀調(diào)控能力是當時的主要目標。當然，還匹配了稅制改革，以及建立了稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，將集中的財力轉(zhuǎn)移給地方政府以均衡財力、推動基本公共服務均等化。十八屆三中全會以來的改革主要側(cè)重中央與地方事權(quán)和支出責任劃分、省以下財政體制改革，陸續(xù)在基本公共服務、醫(yī)療、教育等領域劃分了中央與地方事權(quán)和支出責任，不是根據(jù)隸屬關系，而是根據(jù)事權(quán)的經(jīng)濟屬性（外部性、受益范圍）劃分。

諸斌：新一輪財稅體制改革與1994年的分稅制改革和2014年的財稅改革處在我國不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，因此需要解決的問題和側(cè)重點也會有所不同。

我國目前稅制的基本框架是分稅制改革基本奠定的，又是在2014年財稅改革中不斷完善的。因此我認為，新一輪財稅體制改革是建立在這兩輪財稅改革的基礎上的，共同的目標都是健全我國的財稅體系，更好地發(fā)揮財政稅收政策的作用。

1994年的分稅制改革一方面是適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，另一方面是要處理中央和地方的分配關系，其側(cè)重點在于重新構(gòu)建我國的財政稅收體制。從1994年分稅制改革后的經(jīng)濟成果來看，這次改革對促進我國經(jīng)濟發(fā)展起到了重要的作用，在增強我國中央宏觀調(diào)控能力的同時，也調(diào)動了地方政府的積極性，激發(fā)我國的經(jīng)濟活力。

而2013年十八屆三中全會提出的財稅體制改革主要涉及改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責任相適應的制度等。此次財稅體制改革，通過持續(xù)深化增值稅改革、實施大規(guī)模減稅降費、優(yōu)化財政支出等方式，推動了我國的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

經(jīng)濟觀察報：此次提出謀劃新一輪財稅改革，相比前面的改革，側(cè)重點會是在哪里？為什么側(cè)重這些方面？主要解決哪些問題？

羅志恒：這次改革將在總體堅持分稅制框架的基礎上在預算、稅制、中央和地方關系、省以下財政體制都將有新的改革。

其一是中央與地方關系方面，要進一步厘清中央與地方事權(quán)和支出責任，提高中央支出比重；解決好流動人口公共服務事權(quán)和支出責任劃分；其二是盡快穩(wěn)定宏觀稅負，更加務實地構(gòu)建基于共享稅為主體的地方稅收體系而非地方稅種體系，改革個稅、消費稅，社保費改稅，探索數(shù)字稅、碳稅及可能的財產(chǎn)稅；其三是強化預算管理，所有政府收入均要納入預算管理，強化對支出標準和支出績效的管理，防范化解地方債務風險。

諸斌：二十大報告提出，要健全現(xiàn)代預算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系。

分稅制改革以來，地方政府的財權(quán)與支出責任不匹配的問題雖然經(jīng)過多輪改革已經(jīng)得到完善，但仍然存在一系列需要解決的問題。因此我認為，此輪財稅體制的改革重心將集中在進一步全面梳理中央和地方的關系，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。

在財權(quán)財力不斷上收至中央、事權(quán)不斷下移至地方的背景下，加之我國經(jīng)濟進入全新發(fā)展階段，地方政府財政收入增長乏力，面臨較為嚴重的財政困難，與中央財政的矛盾日益突出。同時，厘清中央和地方的財稅關系能夠發(fā)揮地方政府的積極性，提高財政運行效率，穩(wěn)住中國經(jīng)濟增長的基本節(jié)奏。

在稅制體系方面，我國現(xiàn)階段稅收對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用發(fā)揮得還不夠充分，地方稅體系還有待完善，尚未形成具有長期穩(wěn)定性的地方主體稅種來作為地方穩(wěn)定的財政收入來源。地方政府對于土地財政的依賴性較大，可持續(xù)的地方稅體系還有待建立健全和完善。