在加力提效、注重精準、更可持續總基調下，2023年積極財政政策在收入增長趨勢放緩的情況下，仍保證了一定的支出強度，這為鞏固和增強經濟回升向好態勢，持續推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長奠定了基礎。

2023年12月召開的全國財政工作會議指出，2024年要強化宏觀政策逆周期和跨周期調節，繼續實施積極的財政政策，適度加力、提質增效。在中央經濟工作會議為2024年全年經濟形勢定下基調后，全國財政工作會議對財稅政策的落地給出了具體實施路徑。

立足新時代新征程，中央經濟工作會議提出要謀劃新一輪財稅體制改革，作為財稅體質改革領域的一個重要分水嶺，分稅制改革意義重大。尤其是2024年是分稅制改革實施30年，在這樣的時代背景下，改革的時針再次聚焦在分稅制上，這意味著新一輪財稅改革的突破口或將由此開啟。

“先立后破”穩預期

2023年以來，中國經濟呈現波浪式發展、曲折式前進，財政部門在加大財政宏觀調控力度，扎實實施積極財政政策的同時，深刻認識和理解了當前財政經濟形勢的基礎。

全國財政工作會議提出，要堅持“穩中求進、以進促穩、先立后破”，把握好“穩”和“進”的辯證關系，多出有利于穩預期、穩增長、穩就業的政策，為“進”創造穩定的發展環境。同時要把握好“立”和“破”的內在邏輯，該“立”的積極主動“立”起來，該“破”的在“立”的基礎上堅決“破”，不斷鞏固穩中向好的基礎。

在粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅志恒看來，“先立后破”是我國長期改革過程中形成的重要的工作方法論和重要的經驗，這能夠確保新舊模式平穩銜接，同時也可以避免經濟和市場出現較大波動。

羅志恒表示，全國財政工作會議提出的“先立后破”主要有兩層含義。一方面，在工作方法論層面，財政要積極地“先立后破”推動經濟社會發展；另一方面，在具體的工作層面，財政要平衡好防風險與促發展、促進科技創新與推動傳統產業轉型升級的關系。

在財稅人士看來，之所以提出“先立后破”，更多的是對2023年嚴峻復雜形勢的應對之舉，這將有力促進經濟回升向好。

財政部部長藍佛安表示，2023年我國加大了財政政策調節力度，打好政策“組合拳”，完善稅費支持政策，降低了經營主體稅費負擔，同時管好用好專項債券資金，推動一批交通、水利、能源等利當前、惠長遠的重大項目建設。

在這些舉措中，作為助企紓困政策的一項重要內容，稅費優惠政策的陸續出臺進一步穩定了市場預期，也提振了市場信心。

根據國家稅務總局發布的數據，2023年1—11月，全國新增減稅降費及退稅緩費18125.09億元。分經濟類型看，民營經濟（包括民營企業和個體經營）納稅人新增減稅降費及退稅緩費13371億元，占比73.8%。

其中從企業規模看，中小微企業受益最明顯，新增減稅降費及退稅緩費11203.37億元，占比達61.8%。

國家稅務總局相關負責人表示，2023年黨中央、國務院部署實施了一系列延續、優化、完善的稅費優惠政策，稅務部門多措并舉推動各項稅費優惠政策落實落細，這更好地服務保障了經營主體充分享受政策紅利。

“提質增效”促回暖

按照中央經濟工作會議要求，2024年我國將繼續實施積極財政政策，在此背景下，積極財政政策也從2023年的“加力提效”轉為2024年的“適度加力、提質增效”。

藍佛安表示，“適度加力”主要是保持適當支出強度，釋放積極信號，合理安排政府投資規模，發揮好帶動放大效應，加大均衡性轉移支付力度，兜牢基層“三保”底線，優化調整稅費政策，提高精準性和針對性。

“提質增效”則主要在落實“過緊日子”要求、優化財政支出結構、強化績效管理、嚴肅財經紀律、增強財政可持續性和強化政策協同發力等六個方面下功夫，推進財政管理法治化、科學化、標準化、規范化，把同樣的錢花出更大的成效。

據悉，2023年在財政收入增長有限、緊平衡態勢加劇的情況下，財政支出保持了一定的強度。財政部數據顯示，2023年1—11月一般公共預算支出同比增長4.9%，兩年平均增速為5.6%，一般公共預算與政府性基金預算支出之和兩年平均增速為2.7%。

相比往年，2023年財政支出結構持續優化，教育、社保就業、衛生健康三大民生領域支出合計占比達38.5%，創近年來同期新高。具體來看，民生相關支出累計同比增速達到6.0%，高出整體增速1.1個百分點。

羅志恒認為，2023年通過拓展預算管理一體化建設范圍、推動省以下財政體制改革等舉措，財政資金使用效率和財政支出效能不斷提高。“可以看到的是，當前財政支出政策不再是大水漫灌式的總量刺激，而是精耕細作，這對提高財政資金的使用效率具有重要意義。”羅志恒說。

基于此，全國財政工作會議強調2024年是實現“十四五”規劃目標任務的關鍵一年，做好財政經濟工作意義重大。

中國社會科學院財政稅收研究中心主任楊志勇認為，在適度擴大財政支出規模背景下，財政資金的帶動作用將被放大，這會促進經濟持續回升向好。此外，通過財政治理水平的提升，以財稅力量助力科技攻關和先進制造業發展，這與經濟高質量發展相得益彰。

謀劃新一輪改革

隨著2024年財政政策實施方向的確定，深化財稅體制改革，進一步理順政府與市場、中央與地方的關系也成為財稅體制改革繞不開的一個話題。

黨的二十大報告指出，要健全現代預算制度，優化稅制結構，完善財政轉移支付體系。2023年的全國財政工作會議也強調，要貫徹黨中央決策部署，堅持系統思維、問題導向、先立后破，積極穩妥、謀劃推進新一輪財稅體制改革。

“站在全面建設社會主義現代化國家新征程這一新的歷史起點上，我們比以往任何時候都更需要地方的積極性。其中，地方積極性的調動和發揮也須以能夠全面反映地方實情、充分考慮地方利益的中央和地方財政關系格局為前提。”中國社科院學部委員、原副院長高培勇說。

在這樣的背景下，實施了近30年的分稅制改革又該如何走?

眾多周知，1994 年我國啟動了分稅制財政管理體制改革，分稅制改革的直接目標是提高“兩個比重”，即提高財政收入占國內生產總值（GDP）的比重和中央財政收入占全國財政總收入的比重，這與社會主義市場經濟體制相適應。

然而，受制于當時的條件，1994 年改革所選擇的分稅制還不夠完善，后雖經多次“打補丁”式的改革，但距離全面規范仍有較長的路要走。

楊志勇認為，1994年分稅制改革的取向是正確的, 但1994年之后政府間財政關系卻出現了一定的倒退。比如1994年分稅制改革所依據的“財權與事權相匹配原則”, 在2007年變成了“財力與事權相匹配原則”。

對于這一變化，楊志勇解釋稱，原則的改變縱然可以解決一些地方的財力困難，但相比“財力”，“財權”更能強調中央和地方兩個積極性，以“財力”取代“財權”，應該算是一次倒退。“我認為，比較合理的原則應是財權、財力與事權相匹配原則。”楊志勇說。

一直以來，作為財稅改革的三大任務，政府間財政收入的劃分都是一個難題，其不僅是中央和地方的財政關系，還涉及稅制改革的配合。出于這些考量，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》圍繞分稅制財政管理體制藍圖也做出了總體勾畫：建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。

高培勇表示，所謂權責清晰，就是要有清晰的中央和地方之間事權和支出的責任劃分；財力協調，就是要形成中央和地方之間的合理財力布局；區域均衡，就是要穩步提升各區域之間的基本公共服務均等化水平，促進區域協調發展。

在財稅人士看來，中央和地方財政關系在實踐中有兩條思路可借鑒：一是擴大中央事權；二是財權和財力適當下移，擴大地方財權，增加可支配財力。

“謀劃新一輪財稅體制改革是下一階段的重要任務，只有深化改革，才能從根本上解決當前財政運行面臨的一些難題。”羅志恒說。在他看來，謀劃新一輪財稅體制改革，要進一步理清政府與市場的關系，避免政府支出責任持續擴張，同時中央上收部分事權和支出責任，也可以減輕地方政府的支出責任和支出負擔，這是下一步改革的方向。