在加力提效、注重精準(zhǔn)、更可持續(xù)總基調(diào)下，2023年積極財(cái)政政策在收入增長(zhǎng)趨勢(shì)放緩的情況下，仍保證了一定的支出強(qiáng)度，這為鞏固和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)回升向好態(tài)勢(shì)，持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)奠定了基礎(chǔ)。

2023年12月召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議指出，2024年要強(qiáng)化宏觀(guān)政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，適度加力、提質(zhì)增效。在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議為2024年全年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)定下基調(diào)后，全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議對(duì)財(cái)稅政策的落地給出了具體實(shí)施路徑。

立足新時(shí)代新征程，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革，作為財(cái)稅體質(zhì)改革領(lǐng)域的一個(gè)重要分水嶺，分稅制改革意義重大。尤其是2024年是分稅制改革實(shí)施30年，在這樣的時(shí)代背景下，改革的時(shí)針再次聚焦在分稅制上，這意味著新一輪財(cái)稅改革的突破口或?qū)⒂纱碎_(kāi)啟。

“先立后破”穩(wěn)預(yù)期

2023年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)波浪式發(fā)展、曲折式前進(jìn)，財(cái)政部門(mén)在加大財(cái)政宏觀(guān)調(diào)控力度，扎實(shí)實(shí)施積極財(cái)政政策的同時(shí)，深刻認(rèn)識(shí)和理解了當(dāng)前財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的基礎(chǔ)。

全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議提出，要堅(jiān)持“穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破”，把握好“穩(wěn)”和“進(jìn)”的辯證關(guān)系，多出有利于穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)就業(yè)的政策，為“進(jìn)”創(chuàng)造穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。同時(shí)要把握好“立”和“破”的內(nèi)在邏輯，該“立”的積極主動(dòng)“立”起來(lái)，該“破”的在“立”的基礎(chǔ)上堅(jiān)決“破”，不斷鞏固穩(wěn)中向好的基礎(chǔ)。

在粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長(zhǎng)羅志恒看來(lái)，“先立后破”是我國(guó)長(zhǎng)期改革過(guò)程中形成的重要的工作方法論和重要的經(jīng)驗(yàn)，這能夠確保新舊模式平穩(wěn)銜接，同時(shí)也可以避免經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)出現(xiàn)較大波動(dòng)。

羅志恒表示，全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議提出的“先立后破”主要有兩層含義。一方面，在工作方法論層面，財(cái)政要積極地“先立后破”推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；另一方面，在具體的工作層面，財(cái)政要平衡好防風(fēng)險(xiǎn)與促發(fā)展、促進(jìn)科技創(chuàng)新與推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)系。

在財(cái)稅人士看來(lái)，之所以提出“先立后破”，更多的是對(duì)2023年嚴(yán)峻復(fù)雜形勢(shì)的應(yīng)對(duì)之舉，這將有力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)回升向好。

財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安表示，2023年我國(guó)加大了財(cái)政政策調(diào)節(jié)力度，打好政策“組合拳”，完善稅費(fèi)支持政策，降低了經(jīng)營(yíng)主體稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，同時(shí)管好用好專(zhuān)項(xiàng)債券資金，推動(dòng)一批交通、水利、能源等利當(dāng)前、惠長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大項(xiàng)目建設(shè)。

在這些舉措中，作為助企紓困政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容，稅費(fèi)優(yōu)惠政策的陸續(xù)出臺(tái)進(jìn)一步穩(wěn)定了市場(chǎng)預(yù)期，也提振了市場(chǎng)信心。

根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2023年1—11月，全國(guó)新增減稅降費(fèi)及退稅緩費(fèi)18125.09億元。分經(jīng)濟(jì)類(lèi)型看，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)（包括民營(yíng)企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)）納稅人新增減稅降費(fèi)及退稅緩費(fèi)13371億元，占比73.8%。

其中從企業(yè)規(guī)模看，中小微企業(yè)受益最明顯，新增減稅降費(fèi)及退稅緩費(fèi)11203.37億元，占比達(dá)61.8%。

國(guó)家稅務(wù)總局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，2023年黨中央、國(guó)務(wù)院部署實(shí)施了一系列延續(xù)、優(yōu)化、完善的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，稅務(wù)部門(mén)多措并舉推動(dòng)各項(xiàng)稅費(fèi)優(yōu)惠政策落實(shí)落細(xì)，這更好地服務(wù)保障了經(jīng)營(yíng)主體充分享受政策紅利。

“提質(zhì)增效”促回暖

按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，2024年我國(guó)將繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策，在此背景下，積極財(cái)政政策也從2023年的“加力提效”轉(zhuǎn)為2024年的“適度加力、提質(zhì)增效”。

藍(lán)佛安表示，“適度加力”主要是保持適當(dāng)支出強(qiáng)度，釋放積極信號(hào)，合理安排政府投資規(guī)模，發(fā)揮好帶動(dòng)放大效應(yīng)，加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，兜牢基層“三保”底線(xiàn)，優(yōu)化調(diào)整稅費(fèi)政策，提高精準(zhǔn)性和針對(duì)性。

“提質(zhì)增效”則主要在落實(shí)“過(guò)緊日子”要求、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化績(jī)效管理、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性和強(qiáng)化政策協(xié)同發(fā)力等六個(gè)方面下功夫，推進(jìn)財(cái)政管理法治化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，把同樣的錢(qián)花出更大的成效。

據(jù)悉，2023年在財(cái)政收入增長(zhǎng)有限、緊平衡態(tài)勢(shì)加劇的情況下，財(cái)政支出保持了一定的強(qiáng)度。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2023年1—11月一般公共預(yù)算支出同比增長(zhǎng)4.9%，兩年平均增速為5.6%，一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算支出之和兩年平均增速為2.7%。

相比往年，2023年財(cái)政支出結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，教育、社保就業(yè)、衛(wèi)生健康三大民生領(lǐng)域支出合計(jì)占比達(dá)38.5%，創(chuàng)近年來(lái)同期新高。具體來(lái)看，民生相關(guān)支出累計(jì)同比增速達(dá)到6.0%，高出整體增速1.1個(gè)百分點(diǎn)。

羅志恒認(rèn)為，2023年通過(guò)拓展預(yù)算管理一體化建設(shè)范圍、推動(dòng)省以下財(cái)政體制改革等舉措，財(cái)政資金使用效率和財(cái)政支出效能不斷提高。“可以看到的是，當(dāng)前財(cái)政支出政策不再是大水漫灌式的總量刺激，而是精耕細(xì)作，這對(duì)提高財(cái)政資金的使用效率具有重要意義。”羅志恒說(shuō)。

基于此，全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)2024年是實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵一年，做好財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作意義重大。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心主任楊志勇認(rèn)為，在適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模背景下，財(cái)政資金的帶動(dòng)作用將被放大，這會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好。此外，通過(guò)財(cái)政治理水平的提升，以財(cái)稅力量助力科技攻關(guān)和先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展，這與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展相得益彰。

謀劃新一輪改革

隨著2024年財(cái)政政策實(shí)施方向的確定，深化財(cái)稅體制改革，進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)、中央與地方的關(guān)系也成為財(cái)稅體制改革繞不開(kāi)的一個(gè)話(huà)題。

黨的二十大報(bào)告指出，要健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。2023年的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議也強(qiáng)調(diào)，要貫徹黨中央決策部署，堅(jiān)持系統(tǒng)思維、問(wèn)題導(dǎo)向、先立后破，積極穩(wěn)妥、謀劃推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革。

“站在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程這一新的歷史起點(diǎn)上，我們比以往任何時(shí)候都更需要地方的積極性。其中，地方積極性的調(diào)動(dòng)和發(fā)揮也須以能夠全面反映地方實(shí)情、充分考慮地方利益的中央和地方財(cái)政關(guān)系格局為前提。”中國(guó)社科院學(xué)部委員、原副院長(zhǎng)高培勇說(shuō)。

在這樣的背景下，實(shí)施了近30年的分稅制改革又該如何走?

眾多周知，1994 年我國(guó)啟動(dòng)了分稅制財(cái)政管理體制改革，分稅制改革的直接目標(biāo)是提高“兩個(gè)比重”，即提高財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重，這與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。

然而，受制于當(dāng)時(shí)的條件，1994 年改革所選擇的分稅制還不夠完善，后雖經(jīng)多次“打補(bǔ)丁”式的改革，但距離全面規(guī)范仍有較長(zhǎng)的路要走。

楊志勇認(rèn)為，1994年分稅制改革的取向是正確的, 但1994年之后政府間財(cái)政關(guān)系卻出現(xiàn)了一定的倒退。比如1994年分稅制改革所依據(jù)的“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配原則”, 在2007年變成了“財(cái)力與事權(quán)相匹配原則”。

對(duì)于這一變化，楊志勇解釋稱(chēng)，原則的改變縱然可以解決一些地方的財(cái)力困難，但相比“財(cái)力”，“財(cái)權(quán)”更能強(qiáng)調(diào)中央和地方兩個(gè)積極性，以“財(cái)力”取代“財(cái)權(quán)”，應(yīng)該算是一次倒退。“我認(rèn)為，比較合理的原則應(yīng)是財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)相匹配原則。”楊志勇說(shuō)。

一直以來(lái)，作為財(cái)稅改革的三大任務(wù)，政府間財(cái)政收入的劃分都是一個(gè)難題，其不僅是中央和地方的財(cái)政關(guān)系，還涉及稅制改革的配合。出于這些考量，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》圍繞分稅制財(cái)政管理體制藍(lán)圖也做出了總體勾畫(huà)：建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。

高培勇表示，所謂權(quán)責(zé)清晰，就是要有清晰的中央和地方之間事權(quán)和支出的責(zé)任劃分；財(cái)力協(xié)調(diào)，就是要形成中央和地方之間的合理財(cái)力布局；區(qū)域均衡，就是要穩(wěn)步提升各區(qū)域之間的基本公共服務(wù)均等化水平，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

在財(cái)稅人士看來(lái)，中央和地方財(cái)政關(guān)系在實(shí)踐中有兩條思路可借鑒：一是擴(kuò)大中央事權(quán)；二是財(cái)權(quán)和財(cái)力適當(dāng)下移，擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)，增加可支配財(cái)力。

“謀劃新一輪財(cái)稅體制改革是下一階段的重要任務(wù)，只有深化改革，才能從根本上解決當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行面臨的一些難題。”羅志恒說(shuō)。在他看來(lái)，謀劃新一輪財(cái)稅體制改革，要進(jìn)一步理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，避免政府支出責(zé)任持續(xù)擴(kuò)張，同時(shí)中央上收部分事權(quán)和支出責(zé)任，也可以減輕地方政府的支出責(zé)任和支出負(fù)擔(dān)，這是下一步改革的方向。