2023年是全面貫徹黨的二十大精神的開局之年，亦是黨的十八屆三中全會召開10周年，立足新時代新征程，新一輪的改革謀篇布局恰逢其時。接受證券時報(bào)·券商中國記者采訪的專家學(xué)者表示，新一輪改革的重心應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建事權(quán)和支出責(zé)任清晰合理的中央與地方政府間財(cái)稅關(guān)系，通過建立全面、系統(tǒng)、法治化的預(yù)算監(jiān)督體系，全面推進(jìn)預(yù)算管理一體化，優(yōu)化、健全地方稅體系，厘清央地政府財(cái)政關(guān)系，更好發(fā)揮有效市場與有為政府的共同作用。

改革走向“深水區(qū)”，央地政府財(cái)政關(guān)系亟待理順

1993年，國務(wù)院作出《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，財(cái)政體制由此從“分灶吃飯”體制轉(zhuǎn)向分稅制，構(gòu)建了長期有效的中央和地方關(guān)系以及系統(tǒng)規(guī)范的預(yù)算制度和稅制體系，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)性作用。

過去分稅制改革的重心在于稅收分享，即政府間關(guān)于財(cái)政收入分配關(guān)系的改革。隨著時間推移，分稅制改革尚未解決的問題與當(dāng)前財(cái)稅體制所面臨的經(jīng)濟(jì)形勢相互交織，部分矛盾日益加深。上海交通大學(xué)財(cái)稅法研究中心副主任王樺宇在接受證券時報(bào)·券商中國記者采訪時表示，這些問題主要體現(xiàn)在預(yù)算監(jiān)督管理不夠全面系統(tǒng)，整體稅制亟待優(yōu)化，中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清等。

分稅制改革后,中央財(cái)政收入得到提升,實(shí)現(xiàn)了財(cái)權(quán)向中央的集中,但財(cái)政支出的事權(quán)則較多留在了地方,央地財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的問題持續(xù)加劇。中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授呂冰洋指出，縣鄉(xiāng)級財(cái)政壓力很大，很重要的原因是承擔(dān)了上級政府交辦的很多任務(wù)。這些任務(wù)的事權(quán)屬于上級政府，但落腳在下級政府，下級政府承擔(dān)了支出責(zé)任。

為此，黨的十八屆三中全會以來的本輪財(cái)稅體制改革，以“基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度”為目標(biāo)，重點(diǎn)圍繞“改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”三大任務(wù)開展。經(jīng)過十年努力，目前，標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度基本建立；稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平的稅收制度體系建立健全；權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央與地方財(cái)政關(guān)系逐步形成。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院黨委書記樊勇指出，地方財(cái)政壓力產(chǎn)生的原因首先是分稅制的體制問題，即財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。此外，制度性的保障不健全也是導(dǎo)致財(cái)政困難的原因。在收入事權(quán)劃分不清晰時，轉(zhuǎn)移支付就是在困難的時候會發(fā)揮關(guān)鍵性作用的兜底性的制度。

“目前地方財(cái)政無論從總量、結(jié)構(gòu)，還是內(nèi)部循環(huán)關(guān)系來講，已經(jīng)不適應(yīng)高質(zhì)量的發(fā)展。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)校長劉元春說，解決地方財(cái)政問題需要系統(tǒng)思考。中央和地方的關(guān)系需要全面梳理，同時稅制結(jié)構(gòu)必須要進(jìn)行優(yōu)化，轉(zhuǎn)移支付的領(lǐng)域、方式也需要進(jìn)行全面重構(gòu)。

從中長期來看，構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展和統(tǒng)一大市場建設(shè)等重大國家戰(zhàn)略對財(cái)政的統(tǒng)籌和服務(wù)保障能力提出了更高的要求。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)校長、黨委副書記馬海濤指出，財(cái)稅制度內(nèi)嵌于治國理政各領(lǐng)域，只有不斷適應(yīng)新時代的主題和使命，才能更好實(shí)現(xiàn)全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)。

在新時代新征程上，黨的二十大報(bào)告已經(jīng)為進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革指明方向：健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。

中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分被稱為財(cái)稅體制改革中“最難啃的骨頭”。受訪專家認(rèn)為，黨的二十大報(bào)告所部署的三個改革方向，均關(guān)系到地方財(cái)政體制和地方財(cái)政運(yùn)行問題，更直指中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任的劃分問題。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副教授孫鯤鵬向記者表示，總體來看，新一輪財(cái)稅體制改革的首要任務(wù)，或在于形成一套能夠調(diào)動各級政府積極性、提升財(cái)政資源利用效率、有效治理風(fēng)險(xiǎn)的政府間財(cái)政關(guān)系。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒表示，未來，要進(jìn)一步理清政府與市場關(guān)系，界定政府規(guī)模，避免政府支出責(zé)任持續(xù)擴(kuò)張，避免有限財(cái)力與無限責(zé)任之間的矛盾；中央上收部分事權(quán)和支出責(zé)任，減輕地方政府的支出責(zé)任和支出負(fù)擔(dān)；進(jìn)一步穩(wěn)定宏觀稅負(fù)；不斷規(guī)范轉(zhuǎn)移支付尤其是共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付；深化省以下財(cái)政體制改革，省與市縣強(qiáng)化省級事權(quán)和支出責(zé)任，賦予省級統(tǒng)籌當(dāng)?shù)氐穆殭?quán)。

持續(xù)深化預(yù)算管理制度改革、健全現(xiàn)代預(yù)算制度是確保國家戰(zhàn)略實(shí)施和政府政策落實(shí)的重要保障。目前，中央及全國36個省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已建設(shè)應(yīng)用財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)基本覆蓋縣級及以上行政區(qū)劃和預(yù)算單位，初步實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的銜接貫通。

不過，審計(jì)署審計(jì)長侯凱在今年6月作《國務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》（下稱《審計(jì)工作報(bào)告》）時指出，預(yù)算分配管理還存諸多薄弱環(huán)節(jié)，現(xiàn)代預(yù)算制度改革需向縱深推進(jìn)。財(cái)政部原部長劉昆也在署名文章中指出，現(xiàn)階段預(yù)算統(tǒng)籌力度、預(yù)算控制和約束、財(cái)政資源使用等方面還存在不足。

根據(jù)《審計(jì)工作報(bào)告》，在實(shí)際工作中，財(cái)政預(yù)算管理存在一般公共預(yù)算與其他預(yù)算邊界不夠清晰，與國有資本經(jīng)營預(yù)算支出交叉，與政府投資基金投向重復(fù)；預(yù)算分配不夠科學(xué)合理，部分政府投資基金未按要求聚焦解決融資瓶頸，轉(zhuǎn)移支付清理整合還不到位；預(yù)算績效管理較為薄弱，績效目標(biāo)設(shè)置不合理，部分項(xiàng)目存在績效指標(biāo)缺乏約束等問題。

劉昆指出，當(dāng)前和今后一個時期，要保持宏觀稅負(fù)基本穩(wěn)定，財(cái)政相應(yīng)處于緊平衡狀態(tài)，必須加強(qiáng)資源統(tǒng)籌，集中財(cái)力辦大事。在具體方向上，受訪專家認(rèn)為，應(yīng)從三個方面加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理：繼續(xù)加強(qiáng)財(cái)政“四本帳”預(yù)算的統(tǒng)籌力度和水平，繼續(xù)加強(qiáng)對結(jié)余資金和閑置資產(chǎn)的有效管理，繼續(xù)加強(qiáng)對民生福祉和國家重點(diǎn)戰(zhàn)略的財(cái)政統(tǒng)籌保障力度。

“提升資金使用效率是新時期財(cái)政預(yù)算工作的重要內(nèi)容。”王樺宇表示，要推進(jìn)綜合全程監(jiān)管機(jī)制。在嚴(yán)格預(yù)算控制、核算和決算基礎(chǔ)上，實(shí)施資金分類管理，完善全過程監(jiān)管機(jī)制，“把錢管在制度里”，全面推進(jìn)預(yù)算管理一體化，深化中央和地方財(cái)政系統(tǒng)信息以及財(cái)政與行業(yè)部門信息的融通機(jī)制，完整反映預(yù)算資金流向和預(yù)算項(xiàng)目全生命周期情況。

孫鯤鵬則認(rèn)為，深化預(yù)算績效管理是提升財(cái)政資金效率的重要手段，要擴(kuò)大預(yù)算績效評價范圍，提高績效評價質(zhì)量，通過科學(xué)的績效評價體系，對政府各項(xiàng)支出和收入進(jìn)行有針對性的分析和評估，確保資源投入的確切需要和實(shí)際效果相匹配。“具體來說，要大力推行全面推進(jìn)預(yù)算管理一體化。”

加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績效管理的關(guān)鍵在于科學(xué)設(shè)置績效評價目標(biāo)范圍。孫鯤鵬建議，未來在設(shè)置財(cái)政預(yù)算績效評價目標(biāo)時，要充分考慮申請資金方、分配資金方和批復(fù)資金方的共同參與，提升財(cái)政預(yù)算部門在目標(biāo)設(shè)置中話語權(quán)，確保各部門、政策及項(xiàng)目的績效目標(biāo)具體、清晰、可量化、可評價。結(jié)果運(yùn)用方面，要健全評價結(jié)果反饋和整改機(jī)制，保證預(yù)算績效評價結(jié)果能夠真正落地應(yīng)用、影響利益分配。相關(guān)部門要根據(jù)評價結(jié)果，制定績效問題整改方案，形成反饋、整改、提升績效的良性循環(huán)。

“先易后難、先有后優(yōu)”，積極推進(jìn)健全地方稅體系

近年來，我國稅制改革取得重大進(jìn)展，減稅降費(fèi)規(guī)模空前，稅收調(diào)控取得明顯成效。但隨著中國經(jīng)濟(jì)由高速增長向高質(zhì)量增長持續(xù)演進(jìn)，財(cái)政收入增速有所放緩，疊加大規(guī)模減稅降費(fèi)、部分剛性支出持續(xù)增加等因素影響，地方財(cái)政收支矛盾顯現(xiàn)。

地方主要財(cái)政收入來源是一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入，在房地產(chǎn)發(fā)展新模式加快構(gòu)建背景下，傳統(tǒng)“土地財(cái)政”模式難以為繼，地方的財(cái)政收入更多依賴于稅收收入。2023年前11個月，地方一般公共預(yù)算本級收入108439億元，同比增長8.7%；地方政府性基金預(yù)算本級收入48179億元，同比下降14.4%。

稅收收入的重要性日益凸顯，學(xué)界對地方稅收體系的討論也從未停止，受訪專家普遍認(rèn)為，當(dāng)前需盡快健全地方稅體系。

從地方稅稅基看，呂冰洋指出，現(xiàn)在地方稅的特點(diǎn)主要是流動性稅基，納稅人主要為企業(yè)納稅人。流動性稅基的好處是可以調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，但負(fù)向影響是激發(fā)地方政府間的“逐底競爭”，因?yàn)槎惵试降驮接欣谡猩桃Y并發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這不利于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，不利于建設(shè)統(tǒng)一大市場，不利于地方政府職能轉(zhuǎn)變。

從地方稅的主體稅種看，孫鯤鵬指出，在目前以共享稅為主的制度下，地方缺乏對當(dāng)?shù)刎?cái)力具有決定性影響且長期穩(wěn)定的地方稅主體稅種，盡管地方稅種類不少，但呈現(xiàn)出收入有限、覆蓋面窄等特點(diǎn)，難以成為地方財(cái)政的主體來源，導(dǎo)致部分地方長期依賴上級轉(zhuǎn)移支付。“同時，包括法規(guī)制定權(quán)、解釋權(quán)、稅收減免權(quán)等稅收管理權(quán)限主要集中在中央，在一定程度上影響了地方政府根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況調(diào)整配置資源的能力。”孫鯤鵬向記者表示。

中國社會科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心主任楊志勇認(rèn)為，新一輪財(cái)稅體制改革需要保留分稅制的基本框架，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)具體改革方案。改革的重點(diǎn)應(yīng)該是進(jìn)一步完善分稅制，而完善分稅制的關(guān)鍵就是健全地方稅體系。

“地方稅制度改革的主要方向是培育地方稅源。”王樺宇建議，根據(jù)具體情況，適時加快消費(fèi)稅改革和房地產(chǎn)稅立法等工作，按照“先易后難、先有后優(yōu)”的原則積極推進(jìn)落實(shí)。

在具體實(shí)施上，針對消費(fèi)稅的改革或時機(jī)已至。孫鯤鵬認(rèn)為，推動消費(fèi)稅改革，調(diào)整消費(fèi)稅征稅范圍和稅率。同時，可以將消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)后移作地方稅，并賦予地方更多稅收征管權(quán)限，以有效應(yīng)對征收環(huán)節(jié)后移可能產(chǎn)生的征管難題。

此外，加快完善以個人所得稅等直接稅為主體稅種的地方稅體系，在為地方政府增加財(cái)政收入的同時，也能發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會公平的作用。多位專家強(qiáng)調(diào)，新稅種的開征還要謹(jǐn)慎評估可能帶來的次生風(fēng)險(xiǎn)。下一步，可以考慮加快立法或擴(kuò)大改革試點(diǎn)面，通過觀察試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)穩(wěn)妥推進(jìn)稅制改革。

王樺宇還指出，提高直接稅比重不是簡單提升直接稅的征收范圍或稅率，而是需要統(tǒng)籌考慮在降低間接稅稅負(fù)和促進(jìn)稅基增長擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，對直接稅的稅制要素進(jìn)行必要的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。

“在具體推進(jìn)過程中，要適度降低間接稅稅負(fù)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，適時推進(jìn)增值稅‘三檔并兩檔’、全鏈條抵扣等改革進(jìn)程，擇機(jī)推進(jìn)消費(fèi)稅、關(guān)稅相關(guān)稅種的稅目、稅率等稅制要素優(yōu)化。同時，在綜合稅負(fù)穩(wěn)定的前提下，適度提升直接稅的稅負(fù)占比。”王樺宇說。

值得一提的是，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動地、價值創(chuàng)造地與現(xiàn)行稅制下稅源地背離的情況日益突出，如電子商務(wù)將批發(fā)零售地與消費(fèi)地空間分離。孫鯤鵬建議，未來應(yīng)探索適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的地方稅收劃分方式，進(jìn)一步完善企業(yè)所得稅跨區(qū)域分配制度，解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致區(qū)域稅源分布不均衡問題。

保持適度規(guī)模，提高轉(zhuǎn)移支付法治化水平

近年來，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的改革持續(xù)深化，構(gòu)建了由一般轉(zhuǎn)移支付、共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付組成的轉(zhuǎn)移支付體系。同時，中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模持續(xù)增長，今年已首次突破10萬億元。受訪專家一致認(rèn)為，考慮到當(dāng)前地方財(cái)政收支平衡壓力，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，維持一定規(guī)模的中央對地方轉(zhuǎn)移支付是十分有必要的。但持續(xù)保持大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付力度，也可能會影響到地方政府的自主性和積極性。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長田志偉向記者指出，目前地方財(cái)政對中央轉(zhuǎn)移支付的總體依賴度仍處于較高水平，且在很多中西部地區(qū)還有上升趨勢。中央轉(zhuǎn)移支付不再只是地方財(cái)政缺口的“補(bǔ)充救濟(jì)”，而是成了地方財(cái)政得以維系的“主體力量”。

轉(zhuǎn)移支付不是簡單的中央給地方資金，更重要的應(yīng)該確定一套能夠充分調(diào)動中央和地方兩個積極性的轉(zhuǎn)移支付體制。在楊志勇看來，中央對地方轉(zhuǎn)移支付過多，容易滋生地方“等、靠、要”等問題，不利于地方積極性的發(fā)揮。地方所獲得的轉(zhuǎn)移支付不足，同樣不利于地方。

孫鯤鵬建議，未來可以在一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以外，探索實(shí)施分類轉(zhuǎn)移支付模式。分類轉(zhuǎn)移支付是介于一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間的一種形式，即上級政府只規(guī)定資金用途的大致方向，但具體的支出細(xì)節(jié)不做規(guī)定。這種方式既可以符合上級政府的指令，又可以調(diào)動地方政府的積極性。

王樺宇也表示，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以保障落實(shí)中央政府的重大決策部署為目標(biāo)，要加強(qiáng)資金的定向精準(zhǔn)使用管理，強(qiáng)化對地方的引導(dǎo)激勵，提高資金效能。

值得一提的是，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在解決地區(qū)財(cái)政不平衡問題、推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化等方面發(fā)揮著重要作用。然而，當(dāng)前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度并沒有專門的法律，相關(guān)制度主要為財(cái)政部的部門規(guī)章。

田志偉認(rèn)為，中央對地方轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)有法可依。目前有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的管理辦法是財(cái)政部各個司局分別制定的，迄今為止沒有更高法律層級的法規(guī)條律。就目前形勢來看，現(xiàn)有的法律、法規(guī)依然落后于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)踐的要求，應(yīng)當(dāng)適時出臺《轉(zhuǎn)移支付法》及其實(shí)施細(xì)則來約束轉(zhuǎn)移支付的確立程序、合理標(biāo)準(zhǔn)、管理及信息透明問題。

在第十四屆全國人大常委會委員、監(jiān)察和司法委員會委員葉贊平看來，針對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付這項(xiàng)工作，國務(wù)院、財(cái)政部相繼出臺了一系列意見和規(guī)范性文件，立法基礎(chǔ)很好，立法時機(jī)也較為成熟，建議國務(wù)院、財(cái)政部加大力度，加快推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付條例的制定，進(jìn)一步提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付工作的法治化水平，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付工作。